כיום, לאחר מערכת בחירות חמישית תוך שלוש שנים, והמהלכים של ממשלת נתניהו להפיכה המשטרית, לא צריך להתאמץ כדי לשכנע את רוב הציבור – משמאל וגם מימין – שמשהו עמוק ומהותי אינו תקין במערכת הממשל בישראל.
ישראל אומנם מוגדרת כדמוקרטיה פרלמנטרית, שבה המדיניות נקבעת על ידי הכנסת, אך בפועל היא דמוקרטיה שכמעט הכול נקבע בה על ידי ראש הממשלה. הצעות לשינוי שיטת הממשל והבחירות צצות לפרקים ואינן הפתרון. משום שרוב הרעיונות, המוצעים לפתרון אי-היציבות, מנסים להגביל דווקא את הרשות השופטת ואת הכנסת ולא את הממשלה. הרציונל של דמוקרטיה פרלמנטרית, צריך להתבסס בכיוון ההפוך, החוזר לרעיון המכונן המקורי שלה, דהיינו להחזיר את הסמכות ואת האחריות לפרלמנט, בישראל לכנסת הנבחרת ישירות על ידי הציבור. גם אם היום הדבר נראה בלתי אפשרי, הרי שרציונל זה צריך להיות נר לרגליהם של אלה המבקשים להחזיר לדמוקרטיה את כוחה, ואין כמו ימים אלה בישראל כדי לדון בצורך הזה.
בדמוקרטיה פרלמנטרית העם הוא הריבון. בעת המודרנית הדרך לממש זאת היא בחירת נציגים לפרלמנט/כנסת, שאמורים להחליט ביחס לסוגיות לאומיות ואחרות בצורה יעילה ומעשית – מתוך היכרות הנושא ובדיון מעמיק – בשם העם. שיטת הממשל הזאת אמורה להבטיח שהחלטות הכנסת יתאמו את עמדות ורצונות רוב הציבור תוך הבטחת זכויות המיעוטים. מימוש ההחלטות של הכנסת נתון בידי הרשות המבצעת האמורה להתמנות על ידה. זהו, על קצה המזלג, הרעיון של דמוקרטיה פרלמנטרית, כפי שמוגדר בחוקי-יסוד המדינה עד היום.
במשטר פרלמנטרי כזה אין, לכאורה, סיבה לאי-יציבות פוליטית. חברי הממשלה, כולל ראש הממשלה, הם משרתי הכנסת. לא במקרה, בשפות רבות, חבר ממשלה נקרא “מיניסטר”, מילה שפירושה “משרת”. שר או ממשלה שאינם מבצעים את החלטות הכנסת יפוטרו על ידי הכנסת, ותחתיהם יתמנה שר חדש או תקום ממשלה חדשה – הממשלה תהיה קטנה ויעילה ככל שנדרש. אין שום סיבה לבחירות חדשות עקב החלפת הממשלה, אלה הם למעשה רק חילופי עובדים.
אז למה זה לא עובד אצלנו?
הממשלה בהגדרתה אומנם כפופה לכנסת, אך לשרי הממשלה, שלרוב הם כולם חברי כנסת, יש מרחב תמרון גדול במילוי תפקידם (במיוחד שליטה בתקציבים). המפלגה ששולטת במשרדי הממשלה, מקבלת יתרון לא מבוטל על פני מפלגות אחרות, ובתוספת יוקרה ומשכורת ראויה, מִשרת שר בממשלה הופכת לפרס נחשק. נוסף על כך, תפקיד שר הוא גם מקפצה פוטנציאלית לראשות הממשלה, התפקיד הנחשק ביותר. ראש הממשלה הוא תמיד אחד מחברי הכנסת, בהתאם לחוק-היסוד, ותמיד ראש המפלגה, לרוב גם ראש הסיעה הגדולה ביותר (אף כי זו אינה חובה).
הממשלה מכהנת מכוח אמון הכנסת, כלומר 61 חברי הכנסת לפחות צריכים להסכים לתת את תוספת הכוח הזאת למפלגה אחת. כידוע, אף מפלגה בתולדות המדינה לא קיבלה את רוב המושבים בבחירות וגם לא סביר שזה יקרה בעתיד הנראה לעין. השסעים בחברה הישראלית: יהודי – ערבי, דתי – חילוני, מרכז – פריפריה, תומכי פתרון שתי המדינות – ומתנגדיהם, חסידי דמוקרטיה ליברלית – ומתנגדיהם, עולי ברה”מ לשעבר / עולי אתיופיה – החברה בישראל ועוד קבוצות בחברה הישראלית, רק מעמיקים ומחריפים ובאים לידי ביטוי ביצירת מפלגות חדשות. לכן, הדרך היחידה לחבר הכנסת שעליו הוטלה מלאכת ההרכבה לכונן ממשלה היא, פשוטו כמשמעו, לקנות את התמיכה של מפלגות אחרות.
בעשרות שנים האחרונות התשלום העיקרי ששילם מי שהנשיא הטיל עליו להקים ממשלה הוא חברות בממשלה עצמה. תמיכה מחוץ לקואליציה היא נדירה למדי. תיק ממשלתי הפך מכלי ביצועי למן מטבע לרכישת תמיכה פוליטית. במילים אחרות, חברי הכנסת מוכנים לתמוך בממשלה רק אם הם בעצמם, או לפחות חבריהם למפלגה, יהיו חברים בממשלה. עם הזמן קשה למצוא “צדיקים”, שמוכנים לתמוך בחבריהם למפלגה ולא רק בעצמם, לכן הביקוש לכיסאות בממשלה הולך וגדל. בהתאם לחוקי השוק החופשי, קיבלנו ממשלות מנופחות עם משרדים מיותרים ותפקידים מוזרים, כגון שר בלי תיק, שר במשרד של שר אחר, ולבסוף אפילו “ראש ממשלה חליפי”.
גרוע מזאת, אם תפקיד בממשלה הפך להיות מטרה בפני עצמה, ומהות המשרד אינה חשובה, אזי הקשר בין כישורי השר לבין תפקידו אינו מתקיים במקרים רבים, בעיקר במשרדים המצרפים סמכויות וגופים מתחומים שונים לחלוטין, במסגרת האתנן הקואליציוני, כפי שנוכחנו לראות ברוב הממשלות האחרונות. למעשה הבחירות הפכו לתחרות בנוסח “משחקי הכס”, והשאלה החשובה ביותר היא מי יֵשב על הכס, או לפחות בקרבתו. עקרונות, עמדות ואידיאולוגיות נדחקו למושב האחורי, אם בכלל. לא משנה מי “ינצח” במשחק כזה, הדמוקרטיה, במובנה העמוק, תפסיד.
המכשול המרכזי בתפקוד הכנסת הוא הכפיפות של חברי הקואליציה להחלטות הממשלה על ידי “משמעת קואליציונית”. זו מנוונת לחלוטין את רצון ומחויבות חברי הכנסת של מפלגות הקואליציה, שבהחלטות רבות נאלצים רובם להצביע בעד אינטרס של מפלגה אחת גם אם הוא סותר את עמדתם ועמדת בוחריהם.
לא במקרה המילה “קואליציה” אינה מוזכרת בשום מקום בחוק-יסוד: הכנסת – זאת המצאה שנועדה ליצור ממשלה יציבה, גם במחיר ויתור על ההתחייבויות לבוחר. כלומר, ממשלה השבויה בהסכמים קואליציוניים עם מפלגה קטנה, בעיקר אם זו משמשת לשון המאזניים, תצביע בעד החלטה אשר תחייב את רוב חברי הכנסת להצביע בעדה, ותחייב את הציבור כולו באינטרס של אותה מפלגה שמייצגת פלח קטן בציבור, הרחק מעמדת רוב הציבור. כך למשל, בממשלה היוצאת שקמה על בסיס האינטרס המשותף הכמעט בלבדי של “רק לא נתניהו”, מומשה בתחום המדיני, על פי רוב, מדיניות של מפלגה אחת בלבד, ימינה. מפלגה שהפכה למפלגת השלטון עם 7 מנדטים בלבד, זכתה בראשות הממשלה, כולל זכות וטו שהופעלה, ובשני שרים, למרות היותה הסמן הימני ביותר של ממשלה שבה הרוב הורכב ממפלגות שמאל ומרכז.
במילים אחרות, הממשלה, שמורכבת על פי רוב באתנן מפלגתי ואישי, שולטת בפועל בכנסת, במקום לשרת אותה. הכנסת, האמורה לפקח על הממשלה באמצעות הוועדות, אינה עושה זאת משום שחברי הקואליציה, הכפופים למשמעת הקואליציונית, מהווים ברוב הוועדות את הרוב. כך הממשלה בעצם “מפקחת” על עצמה.
הממשלה עצמה נשלטת בפועל על ידי ראש הממשלה, באופן רחוק מאוד מהרעיון שראש הממשלה הוא “ראשון מבין שווים”. בפועל, ראש הממשלה הוא ה”בוס” של כל השרים (עם או בלי “ראש ממשלה חליפי”), וביכולתו לפטר כל שר מכל סיבה (ראו למשל את כמעט הפיטורים של יואב גלנט ממשרד הביטחון). גם אם זהו מהלך לא פשוט – כי פיטורי שר עלולים לגרום למפלגתו לצאת מהקואליציה ולהפיל ממשלת מיעוט – היכולת הזאת נותנת כוח רב לראש הממשלה. הוא זוכה לחופש פעולה רחב מהממשלה, מראש או בדיעבד, ביחס לסוגיות מהותיות שמחייבות הכרעה של כל הממשלה ולעיתים אף של הכנסת.
האם אפשר לעצור ולתקן את הגורמים המובילים הן לריכוז כוח רב מדי בידי ראש הממשלה ושריו, והן להיחלשות הכנסת הנבחרת המייצגת את ריבונות העם ומכאן לקבלת החלטות רבות בניגוד לעמדת רוב הציבור ולאי-היציבות המתמשכת המלווה אותנו?
במאמר זה נבקש להתרכז ברעיון המרכזי ולא נצלול לתקנונים ולחוקים המפורטים שיבטיחו אותו. בראש ובראשונה יש לבטל בחוק את התנאי שראש הממשלה חייב להיות חבר כנסת – נקודת היזימה של תהליך קניית התמיכה של חברי כנסת אחרים והשלכותיו שתוארו לעיל. יש לקבוע את ההיפך – ראש הממשלה ושרים אינם יכולים להיות חברי הכנסת מלכתחילה, בדומה לכל העובדים הבכירים ביותר של הרשות המבצעת (וגם השופטת). דבר זה יחייב את הכנסת לבחור ראש ממשלה המתאים לתפקיד הביצועי, מישהו שבנוסף למיומנותו הפוליטית והמדינית, הוא בעל כישרון וניסיון בניהול ארגונים גדולים, אך החסר מבחינה משפטית כוח פוליטי לכפות את רצונו על הכנסת. חברי הכנסת, שאינם יכולים להיבחר לממשלה, יעשו כל שביכולתם, בכפוף לחוק, כדי להגביל את כוחם של ראש הממשלה והשרים ולפקח עליהם באופן הדוק שיבצעו את החלטות הכנסת. באופן זה, השלטון יחזור לכנסת, כפי שאמור להיות.
במערכת פוליטית כזו, איכות חברי הכנסת תעלה פלאים, בעיקר אם רובם ייבחרו בבחירות אזוריות. לצד הסמכות שניתנה בידם ישנה גם האחריות הישירה כלפי הבוחר. סיעה בכנסת לא תיראה כאוסף של מלחכי פנכה מסביב למנהיג או שניים. ככלל, חברי הכנסת יהיו חופשיים לדון, להתווכח ולהצביע לפי עמדתם, ללא אילוצים קואליציוניים או אופוזיציוניים. במערכת כזאת כלל אין צורך בקואליציות קבועות, כי לחברי הכנסת אין שום עניין בהפלת הממשלה, כל עוד היא מוציאה לפועל את החלטותיה.
במערכת מתוקנת יהיו רק קואליציות זמניות שקמות לצורך העברת חוק מסוים, שיש לגביו הסכמה בין מפלגות, שלעולם לא יישבו ביחד בקואליציה קבועה. כלומר, ככלל, רק לחוקים שישרתו את רוב הציבור יש את הסיכוי הטוב ביותר לעבור. השרים יהיו נתונים כך לביקורת מתמדת והדוקה מצד הכנסת, הריבון, ולא נתונים לגחמותיו של ראש הממשלה, המבוקר אף הוא על ידי הכנסת. יתרה מכך, במבנה חדש זה, למשל, לא יוכל ראש מפלגה, הנאשם בפלילים, להצעיד את חברי מפלגתו לדיונים בבית המשפט העוסקים באישומיו הפליליים, בשל האיום כי לא ימנה אותם לשרים בממשלתו שתקום, ואין זה משנה מה היה מיקומם בפריימריז המפלגתיים.
האם יהיו די חברי הכנסת כדי להעביר תיקון כזה – איסור על ראש ממשלה ועל חברי הממשלה להיבחר לכנסת? כיום, כפי הנראה – לא, בעתיד שפוי יותר, רצוי שכך. אחרי הכול, מתוך יותר מאלף אנשים, שהיו חברי הכנסת בתולדות המדינה, רק כ-250 היו שרים ורק 15 ישבו על ה”כס” של ראש הממשלה. רוב רובם של חברי הכנסת לעולם לא יהיו שרים, או ראש ממשלה. והתיקון יוכל להחזיר את הכוח אליהם ואל הציבור הבוחר בהם.
הצעות התיקון הגורסות כי במתח המתקיים בין מידת הייצוגיות ורמת המשילות יש להטות את הכף האחת לטובת הכף השנייה, על ידי חיזוק הממשלה, פוגעות אנושות בעם הריבון ובכנסת האמורה לייצג אותו. דווקא חיזוקה של הכנסת והפיכתה של הממשלה, כשמה כן היא, למוציאה לפועל את עמדות הכנסת, המשקפת את כלל המארג החברתי בישראל, היא הפתרון המועדף.
זִכרו שסדרת “משחקי הכס” נגמרה בהשמדתו של כס הברזל, וזה בעצם הרעיון המוצע כאן – אנחנו צריכים לְהָמֵס את הכס ולהחליפו בכיסא יעיל ויציב, שלא ייצור את כל המלחמות סביבו, שהציבור משלם את מחירן. ורצוי שנעשה זאת מהר. אחרת, החורף באמת יגיע.
פורסם לראשונה ב-JOKOPOST, 06.04.2023
