השבוע נציין 107 שנים להצהרת בלפור. הפלסטינים רואים את תחילת הסכסוך הישראלי־הפלסטיני במועד מתן ההצהרה (2 בנובמבר 1917), “שיצרה את הבסיס החוקי לתביעתה של הציונות על פלסטין”, כדברי אדוארד סעיד, חבר הוועד הפועל של אש”ף (“שאלת פלסטין”, 1979).
הישראלים גם הם רואים בהצהרה שניתנה על ידי ממשלת בריטניה את הבסיס המדיני והמשפטי לתביעתם להקמת מדינה יהודית בארץ ישראל. הבסיס הזה קיבל משנה תוקף בכתב המנדט אשר כלל את ההצהרה, ניתן לבריטניה בוועידת סן רמו באפריל 1920 ואושר על ידי חבר הלאומים ב–24 יולי 1922. רבים מהישראלים סבורים בטעות, שההצהרה והמנדט העניקו לעם היהודי את ארץ ישראל ואת עבר הירדן המזרחי כולו, או לפחות את ארץ ישראל המערבית כולה — אבל היסטורית אין זה נכון.
טענתם היא, שעבר הירדן המזרחי נקרע מעל פלשתינה ב–1922 בניגוד להתחייבויות מפורשות שניתנו בהצהרת בלפור ובכתב המנדט. העם היהודי, ממשיכים ישראלים אלה וטוענים, נאלץ בעל כורחו לקבל את החלוקה של פלשתינה, שהקנתה לערבים 77% משטחה (90 אלף קמ”ר של עבר הירדן המזרחי), בשעה שהיהודים נאלצו להסתפק ב–23% בלבד משטחה (26 אלף קמ”ר של ארץ ישראל). מכל זה נובעת, לשיטתם, מסקנה אופרטיבית לימינו אנו: אין להסכים בשום תנאי לחלוקה נוספת של השטח שממערב לירדן.
טענות ברוח זו נפוצות בשיח הציבורי בישראל. אריה אלדד, ח”כ לשעבר, כתב ב–2016: “ב–24 ביולי 1922 אישרה מועצת חבר הלאומים את נוסח המנדט הבריטי, שהיה מבוסס על הצהרת בלפור, אולם חודשיים לאחר מכן קבעה המועצה, על פי בקשת ממשלת בריטניה, שהוראת המנדט בדבר הקמתו של בית לאומי יהודי לא תחול על ‘עבר הירדן המזרחי’. עבדאללה, בן חוסיין מלך חיג’אז, נתמנה ‘אמיר של עבר הירדן’. כך נקרעו 77% משטחה של ארץ ישראל, ו’הבית הלאומי ליהודים’ שהובטח בהצהרת בלפור הצטמצם ל–23% משטח הארץ” (“דעת”).
מוסכם על הכל כי לב־לבה של ההבטחה הבינלאומית לעם היהודי בהקשר של זכותו להגדרה עצמית במולדתו ההיסטורית נמצא ב”הצהרת בלפור”. אך האם אכן היתה במסמך זה הבטחה לתת ליהודים את עבר הירדן המזרחי או את ארץ ישראל המערבית כולה? כאן צריך להתחקות בקצרה אחר האירועים שהובילו להכרזה, ואחר האירועים שהתבססו עליה בהמשך.
בנובמבר 1914, הרברט סמואל, שר הפנים היהודי בממשלת בריטניה, העלה בפני שר החוץ, אדמונד גריי, את ההצעה להקים אזור יהודי אוטונומי בפלשתינה (in Palestine). למילה הקטנה in (“ב–”) יש משמעות מרכזית בהקשר הזה. ב–18 ביולי 1917, הוגשה בקשה רשמית של ההסתדרות ציונית לממשלת בריטניה לקבל ריבונות במסגרת החסות הבריטית על הארץ. כך נולדה אפוא הצהרת בלפור המפורסמת.
בלב ההצהרה עומד המונח Palestine. מונח זה היה מוכר הן בשפות אירופיות והן בערבית (פלסטין), וציין באופן כללי את אזור ארץ־ישראל, אבל לא היה שום מחוז או חבל ארץ מוגדר שנשא את השם הזה. במילים אחרות: בעת שניתנה הצהרת בלפור, השטח של פלשתינה, שבו אמור היה לקום הבית הלאומי היהודי, לא היה שטח מוגדר עם גבולות ברורים ומוכרים. הגבולות נקבעו רק שנים אחר כך, כאשר בריטניה קיבלה את המנדט על השטח מידי חבר הלאומים.
ממשלת בריטניה בחרה אפוא להימנע ממתן התחייבות לגבי כל שטחה של פלשתינה. אבל היא נמנעה גם מאמירה ברורה בשאלה בסיסית יותר: מה בדיוק ההתחייבות מחייבת, ומה היא שוללת. אפשר להיווכח בכך, בין היתר, כאשר משווים בין הנוסח שהופיע בטיוטה האחרונה שהציעה ההסתדרות הציונית ונדחה על ידי הממשלה הבריטית — “ממשלת הוד מלכותו מקבלת את העיקרון שארץ ישראל צריכה לקום מחדש כַּבית הלאומי של העם היהודי” — לבין נוסח ההצהרה כפי שאושרה לבסוף: “ממשלת הוד מלכותו רואה בעין יפה הקמת בית לאומי לעם היהודי בפלשתינה”.
אם כן, בנוסח הסופי שלה, הצהרת בלפור לא שללה — אך גם לא חייבה — הקמת ישויות מדיניות אחרות בתחומי פלשתינה. מכאן אנו למדים, שבהצהרה נקבע באופן פוזיטיבי וחד־משמעי כי הישות המדינית תקום בפלשתינה, אבל לא בכל שטחה של פלשתינה המנדטורית (פלשתינה־א”י), לאחר קביעת גבולותיה; ולא נשללה — כשם שלא חויבה — האפשרות שתוקם ישות מדינית אחרת, נוספת, בשטח פלשתינה־א”י.
בתום מלחמת העולם הראשונה, ב–4 ביוני 1918, נפגשו חיים ויצמן והאמיר פייסל (בנו של חוסיין מלך ח’יגאז) מצפון לעקבה, וב–3 בינואר 1919 הם חתמו בלונדון על ההסכם שנודע לימים כ”הסכם פייסל־ויצמן”. סעיף ב’ של ההסכם קבע, כי “מיד לאחר הדיונים בוועידת השלום ייקבעו הגבולות המוחלטים שבין המדינה הערבית (‘סוריה הגדולה’) ובין ארץ ישראל על ידי ועדה מוסכמת מטעם שני הצדדים”. המונח “מדינה יהודית” לא הוזכר במפורש, אבל סעיף ג’ של ההסכם למעשה הורה על כך, משום שמופיעה בו התחייבות לקיום הצהרת בלפור ככתבה וכלשונה.
עם זאת יש להדגיש, כי פייסל שרבט בכתב ידו תנאי נוסף לקיום ההסכם — שאף נחתם כתזכיר נפרד על ידי ויצמן — ולפיו “אם יבססו את תביעת הערבים כפי שביקשתי בתזכירי… שהוגש לשר החוץ הבריטי, אוציא לפועל את הכתוב בהסכם זה. אם ייעשו שינויים, לא תהיה חובה עלי להוציא חוזה זה לפועל”. אחת מאותן תביעות היתה כינונה של “סוריה הגדולה”. תביעה זאת לא מומשה — מה שאכן העמיד בסימן שאלה את תקפוּתו של ההסכם כולו.
כך או כך, מהשתלשלות האירועים אנו למדים שכבר ב–1919, עוד לפני מתן כתבי המנדט במרחב הערבי וקביעת גבולותיהם, ההסתדרות הציונית הסכימה, לראשונה, שלא לכלול בתביעותיה את כל עבר הירדן המזרחי, שכן ברוב שטחו אמורה היתה לקום הממלכה בראשות פייסל (ומנגד, זו היתה הפעם הראשונה שבה מנהיג ערבי בכיר הכיר בהצהרת בלפור).
חודש לאחר חתימת ההסכם, בפברואר 1919, הציגה התנועה הציונית בפני ועידת השלום בוורסאי את הצעתה למתווה גבולותיה של פלשתינה, שיבטיח בסיס כלכלי לקיומה של מדינה מודרנית: “השטח הגיאוגרפי של ארץ ישראל צריך להיות גדול ככל שאפשר, כדי שיוכל להכיל אוכלוסייה גדולה ותוססת, אשר תוכל ביתר קלות לשאת את העול של ממשלה מודרנית”. סך גודלו של השטח בהצעה: כ–45 אלף קמ”ר — כמעט פי שניים מן השטח של פלשתינה־א”י שנקבע בסופו של התהליך.
מתווה ההצעה גובש בכפוף לכמה אילוצים מדיניים ש”חישקו” את ההסתדרות הציונית. החשוב שבהם לענייננו הוא ההבנות שהושגו בין ויצמן לפייסל, אשר צימצמו את הדרישות הציוניות ממזרח לנהר הירדן, כך שהן “נעצרו” במסילת הברזל החיג’אזית ממערב לעמאן. מכאן שגם ההצעה המקסימלית של ההסתדרות הציונית לגבולות ארץ ישראל, עמדת הפתיחה המרחיבה ביותר, המוצגת בתחילתו של משא ומתן, לא כללה את רוב שטחה של ממלכת ירדן של היום.
התביעה הציונית התייחסה ל–18 אלף קמ”ר בלבד מתוך כ–90 אלף קמ”ר — לא יותר מחמישית משטח עבר הירדן המזרחי. לאריה אלדד ולאחרים הטוענים כי בריטניה וחבר הלאומים גזלו מהעם היהודי שטח של 77 אלף קמ”ר יש לומר: מאחר שהעם היהודי מעולם לא דרש שטח זה, אלא רק חלק קטן ממנו, הוא מעולם לא נגזל. גם הצעה מקסימלית זו שהציגו ראשי הציונות נדחתה כידוע.
כתב המנדט על פלשתינה, שניתן לבריטים על ידי מעצמות ההסכמה בוועידת סן רמו באפריל 1920, כלל כאמור את הצהרת בלפור והטיל על בריטניה, כמעצמה המנדטורית, את האחריות למימושה בפלשתינה, “במסגרת אותם גבולות שייקבעו על ידי מעצמות הברית הראשיות (בריטניה וצרפת)”. כלומר, הגבולות לא הוגדרו בוועידה עצמה, אלא נקבעו מאוחר יותר. כך למשל, הגבול הסופי בין סוריה ופלשתינה־א”י נקבע רק ב–1923. ההחלטה בעניין הגבולות האזוריים קיבלה את אישור חבר הלאומים, וכך זכתה ללגיטימציה בינלאומית.
החלטות ועידת סן רמו נחתמו אמנם אחרי הצהרת בלפור, אבל הן לא סותרות את האמור בה, משום שהן התמקדו אך ורק בקביעת ההבחנה בין סוריה, מסופוטמיה ופלשתינה, על ידי חלוקה עקרונית בין צרפת ובריטניה. בשום אופן לא ניתנה במסגרתן התחייבות להקים את הבית הלאומי היהודי בכל שטח פלשתינה; ההפך הוא הנכון: החלטות הוועידה חוזרות על הנוסח של הצהרת בלפור ללא שום שינוי.
בחודש מרץ 1921 הכריז שר המושבות החדש וינסטון צ’רצ’יל בוועידת קהיר, כי בששת החודשים הבאים עבדאללה ימשיך לשלוט כאמיר על עבר הירדן המזרחי, במעמד בלתי תלוי במסגרת המינהל הבריטי של פלשתינה. עוד נקבע באותה הכרזה, כי המנדט שבריטניה קיבלה על פלשתינה ועל מסופּוטמיה יחול גם על עבר הירדן המזרחי, אשר ינוהל בידי מערכת ערבית עצמאית בפיקוח בריטי. אבל עדיין לא נקבעו הגבולות בין שלושת אזורי המנדט הללו.
כמה חודשים לאחר ההכרזה של הבריטים, עוד בטרם קיבלה את אישורו של חבר הלאומים (הריבון הרשמי) ב–22 ביוני 1922, פרסם צ’רצ’יל את “הספר הלבן”, שבו פירט את כוונותיה המדיניות של בריטניה בנוגע לעתיד ארץ־ישראל תחת שלטון המנדט, ובכלל זה התוכנית להקצות את עבר הירדן המזרחי לאמיר עבדאללה.
האם היתה בכך נסיגה של בריטניה מהצהרת בלפור? לא, מאחר שכאמור, המחויבות הבריטית בהצהרה היתה להקים בית לאומי ליהודים בפלשתינה, ולא יותר מכך. בספר הלבן צ’רצ’יל חזר והדגיש, כי “ממשלת הוד מלכותו רוצה להפנות תשומת לב לעובדה שנוסח ההצהרה הנ”ל (בלפור) אינו מתכוון לומר כי פלשתינה כולה תהפוך לבית לאומי יהודי, אלא שבית כזה יוקם בפלשתינה”. ב–7 ביולי 1922 הפרלמנט הבריטי אישר את הספר הלבן ברוב גדול.
ב–24 ביולי 1922 אישרה מועצת חבר הלאומים את המנדט ואת הנוסח המחודש שלו, שבו הודגש כי הגבולות ייקבעו על ידי המעצמות, כי בריטניה היא בעלת המנדט וכי יש ליישם את הצהרת בלפור. אשר לעבר הירדן המזרחי, בסעיף 25 של כתב המנדט נקבע, ש”בשטחים המשתרעים בין הירדן לבין גבולה המזרחי של פלשתינה (שטחי עבר הירדן המזרחי)… יהיה הממשל המנדטורי רשאי, בהסכמת מועצת חבר הלאומים, למנוע או לעכב את יישומם של תנאי המנדט הזה, אשר לפי שיקול דעתו אינם ישימים לתנאי המקום הקיימים, וליצור בעבור המינהל בשטחים אמצעים שייחשבו מתאימים לתנאים הנתונים”.
הנה כי כן, המהלך שנקטו הבריטים — לעגן את החלטתם המדינית להעניק את עבר הירדן המזרחי לעבדאללה בנימוק מתחום הנוהג הבינלאומי — זכה להצלחה: הוא אושר על ידי חבר הלאומים.
ב–1 בספטמבר 1922 פירסם הרברט סמואל, הנציב העליון, צו המוציא את עבר הירדן המזרחי מתחולת הצהרת בלפור, וקובע את הגבול בין פלשתינה־א”י ועבר הירדן המזרחי. ב–14 במאי 1923 אישרה מועצת חבר הלאומים באופן סופי את הוצאת עבר הירדן המזרחי מתחולתם של סעיפי המנדט הנוגעים להקמת בית לאומי יהודי בארץ ישראל.
התנועה הציונית לא רוותה נחת מהשתלשלות האירועים. אבל למרות הרטוריקה של שׂק־ואפר, להסתדרות הציונית לא נותר אלא לקבל את הגזירה, והיא אכן קיבלה אותה. בנאום שנשא ויצמן בוועידה הציונית ב–25 באוגוסט 1922 הוא הדגיש, כי “ההנהלה הציונית, יחד עם אותם חברים של הוועד הפועל שנמצאו בהישג יד, הסכימו לקבל אותו (את “הספר הלבן”, ש”א)”. זאב ז’בוטינסקי סמך גם הוא את ידיו על ההחלטה ואמר לקראת סוף 1922: “הנני שותף מלא באחריותה של ההנהלה בלונדון לחתימת הסכמתנו לספר הלבן”.
הנה כי כן, כפי שניתן להיווכח, הגבול המזרחי של פלשתינה־א”י נקבע והתקבל בתהליך מסודר ועקבי, שתאם את כלל ההחלטות הבינלאומיות. לשם המחשה, רק באוגוסט 1924 לאחר שאביו, מלך חיג’אז, ויתר על השטח הזה, הכריז עבדאללה על סיפוח המחוזות הדרומיים של עמאן ועקבה לעבר הירדן המזרחי. ממילא התנועה הציונית דרשה רק חמישית מהשטח ששייך לממלכה היום.
הבסיס הלא מעורער של התהליך היה הצהרת בלפור, שבה נקבע כי הבית הלאומי היהודי יקום בפלשתינה, כלומר בחלק ממנה, בכל גבול שבו היא תוגדר. כתב המנדט שאושר על ידי חבר הלאומים אִפשר לבריטים להוציא את עבר הירדן המזרחי מתחולתה של הצהרת בלפור — החלטה שההסתדרות הציונית, בצר לה, קיבלה.
לחבר הלאומים היתה הסמכות לקיים את ההליך הזה. נזכיר שוב: חבר הלאומים הוא שאישר להחריג את פלשתינה־א”י, שהיה בה רוב ערבי מכריע, מעקרון ההגדרה העצמית, ולהקים בה בית לאומי לעם היהודי שחי מחוץ לארץ ישראל. סמכותו הלגיטימית היא שאפשרה לו לאשר את עמדת הבריטים, שביקשו לדחות את הבקשה הציונית לצרף חלק קטן מעבר הירדן המזרחי לפלשתינה־א”י.
השטח שבסופו של דבר יוּעד למדינה היהודית (55% מפלשתינה־א”י שממערב לירדן), וגם אושר על ידי הקהילה הבינלאומית כמימוש של הצהרת בלפור, החלטת ועידת סן רמו וכתב המנדט, הוא זה שהוגדר בהחלטת החלוקה ב–1947 (החלטה 181). על כן, בהכרזת העצמאות של מדינת ישראל נקבע כי היא נעשתה “על יסוד החלטת עצרת האומות המאוחדות”.
בעקבות מלחמת העצמאות, גבולות החלוקה הוחלפו בסופו של דבר בקווי שביתת הנשק שנקבעו ב–1949 (שהעניקו למדינת ישראל 78% משטח פלשתינה־א”י), והחלטה 242 של האו”ם, שהתקבלה לאחר מלחמת ששת הימים ב–1967, הכירה בהם, במשתמע, כגבולותיה של מדינה ישראל (“על ישראל לסגת משטחים שנכבשו בסכסוך האחרון”).
בהמשך, חוות דעת מייעצת של בית הדין הבינלאומי בהאג לעניין גדר ההפרדה מיוני 2004, נתנה לכך תוקף של טריבונל משפטי בינלאומי. החלטת האו”ם ב–29 בנובמבר 2012 לאשרר את “זכותו של העם הפלסטיני להגדרה עצמית ולעצמאות — במדינת פלסטין על השטח הפלסטיני הכבוש מאז 1967”, אינה סותרת את הצהרת בלפור, אלא תואמת את ההצהרה בדבר הקמת מדינה יהודית בחלק מפלשתינה־א”י.
פורסם לראשונה ב-הארץ, 31.10.2024
